科学谋划 系统设计 有效管控土壤污染风险

　　土壤是保障食品安全的第一道防线，是筑牢健康人居环境的首要基础。土壤作为经济社会发展不可或缺的重要战略资源，其质量状况直接关系到经济发展、生态安全和百姓民生福祉，需要全社会给予关注。

　　针对大气、水、土壤污染问题，党中央、国务院部署了《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》和《土壤污染防治行动计划》3个“十条”的编制工作。其中，《大气十条》、《水十条》分别于2013年、2015年发布实施，目前正在按照计划有序推进，已取得一定实效，《土十条》也在紧锣密鼓编制中。

　　与大气、水污染相比，土壤污染具有哪些特点？我国土壤污染防治工作面临哪些困难？土壤污染防治应采取什么样的思路？记者日前采访了环境保护部环境规划院生态部（土壤环境保护中心）主任王夏晖研究员。

　　 王夏晖： 大气污染和水污染一般都比较直观，例如水体发黑发臭、大气灰霾等，通过视觉、呼吸就能感受到。但土壤污染往往比较隐蔽，需要通过土壤样品分析、农产品检测，甚至人畜健康的影响研究才能确定，被形象地称作看不见的污染。土壤污染从产生到发生危害通常时间较长，具有滞后性。

　　土壤污染的这些特征，与土壤的结构是有关系的。土壤是由液体、气体、固体混合构成的，污染物在土壤中可与各类成分结合，也可被土壤生物分解或吸收，导致污染物在土壤中的迁移转化与在大气、水中相比存在明显的区别，从而使土壤污染呈现出自身的不同特点。

　　另外，土壤污染具有扩散慢和易于累积的特点。与大气、水污染相比，污染物在土壤中更难迁移、扩散和稀释。因此，各类污染物容易在土壤中不断累积，会通过作物吸收、食物链、皮肤接触和呼吸等途径，产生农产品超标、人体健康损害等危害特征。由于污染物在土壤中迁移和转化速率较慢，导致土壤污染通常呈现不均匀分布，空间变异性较大，区域性污染特征显著。

　　土壤污染的危害较大，主要是对农产品安全、人居环境和生态系统造成不良影响。农作物吸收和富集某些污染物，影响农产品质量，造成减产，长期食用超标农产品可能危害人体健康。住宅、商业、工业等建设用地土壤污染可能通过呼吸、皮肤接触等方式危害人体健康。污染地块未经治理修复就直接开发，会给有关人群造成长期的危害。

　　另外，土壤污染可影响植物、动物和微生物的生长和繁衍，危及正常的土壤生态过程和生态服务功能，不利于土壤养分转化和肥力保持，影响土壤的正常功能。土壤中的污染物可能发生转化和迁移，进入地表水、地下水和大气环境，造成区域环境质量下降。

　　 王夏晖： 我国土壤环境管理基础十分薄弱。

　　 首先是家底仍不够清楚。 目前，我国已开展过的相关调查包括土壤污染状况调查、土地利用现状调查、耕地地球化学调查、农产品产地土壤重金属污染调查等。2005年～2013年，环境保护部会同国土资源部开展的全国土壤污染状况调查，是建国后开展的首次大规模针对土壤环境的调查，初步掌握了我国土壤污染总体情况。但调查的精度尚难满足土壤污染防治工作需要，亟待在相关调查的基础上，开展更高精度的土壤污染状况详查，以进一步查明土壤污染的具体分布及其环境风险等，为有效管控受污染土壤风险、实现安全利用提供科学依据。

　　同时，我国土壤环境立法工作相对滞后。目前，世界上20多个国家和地区都制定了土壤污染防治的专门法律法规。建国以来，我国环境保护法律法规体系逐步完善，制修订了环境保护法和水、大气、噪声、固体废物、放射性等污染防治专项法律，但土壤污染防治专项法律目前仍在起草过程中。部分省份开展了探索实践，湖北颁布了土壤污染防治条例，福建发布了土壤污染防治管理办法，湖南、河南、广东、吉林等省正在进行土壤污染防治立法工作。

　　此外，现行土壤环境质量标准和肥料、饲料、灌溉用水、农用污泥、农膜、农药包装等相关标准已经不能满足当前土壤污染防治工作需要，土壤环境监测、调查评估、风险管控、治理与修复、环境影响评价等技术规范和导则亟待开展制修订工作。

    其次，土壤环境监管能力不足。 目前，我国在空气、地表水、声环境等常规环境监测领域已形成了比较成熟的监测体系，具有较强的监测能力，但土壤环境监测能力亟待加强，尚不能及时掌控全国和区域土壤环境状况。市、县级环境监测机构土壤环境监测仪器设备、专业监测人员匮乏，土壤环境监测体系总体滞后，对酞酸酯、激素类等新型土壤污染物的监测更为缺乏，常常使区域环境综合分析遇到瓶颈制约。此外，土壤环境监督执法、风险预警、应急体系建设也较为滞后，大气、水、土壤全要素协同监管机制尚未建立。

　　 另外，各方责任不够清晰，尚未形成合力。 土壤污染防治涉及环保、发改、科技、工信、财政、国土、住建、农业等部门，但目前仍未建立部门协调工作机制。大多数地方规划部门在编制城乡规划时，尚未将地块土壤环境质量作为规划用途的重要考量因素；建设部门发放选址意见书、国土部门用地预审环节，尚未充分考虑用地的土壤环境状况。各级地方政府对本辖区土壤环境质量负责、依法公开环境信息等职责落实不到位。很多重污染企业尚未采取有效措施保护用地土壤环境，没有切实履行公开环境信息的义务。土壤污染防治工作的公众参与机制不健全，很多公众不知道如何参与，对污染土壤的环境违法行为难以发挥有效监督作用。

　　土壤污染问题复杂，影响因素多，亟待建立差异化的分类管理体系，以提高管理成效。在农用地土壤管理方面，我国已开展的农用地分等定级工作，虽然体现了分类管理思路，但主要是从农用地的生产力角度进行分类，各类别农用地也未明确相应的安全利用和风险管理措施。在建设用地土壤环境管理方面，尚未发布针对不同用途建设用地的土壤环境质量标准或风险筛选指导值。为提高土壤环境管理成效，亟待建立针对不同土地用途的土壤环境分类管理体系，以实现差异管理、精准施策。

　　我国土壤污染防治科学研究起步相对较晚，还没有真正发挥应有的科技支撑作用。欧美发达国家早在20世纪50年代就开始对土壤污染治理与修复技术开展研究，目前在重金属污染土壤的物理、化学、植物和微生物治理修复技术等方面已经取得了显著进展，部分技术已经实现商业化应用。

　　2000年以来，我国一些研究机构开展了针对典型受污染土壤修复与治理技术的研发和筛选，主要集中在物理化学、生物及联合修复技术方面。但国内大部分土壤污染治理与修复技术研究还刚刚起步，很多技术仍处于实验室阶段，尚没有形成一套适合我国国情、行之有效的修复技术体系。大规模工程应用时，往往面临投资费用高、环境因素影响大、二次污染控制难等问题。土壤修复缺乏具有自主知识产权的技术和装备。修复工程系统性不强，没有从全过程、全要素控制角度实施污染源整治、污染途径阻断、污染土壤修复的系统性治理。

　　 王夏晖： 由于土壤污染的自身特点，导致土壤污染治理相比大气和水而言，周期更长、难度更大、投入更高、效果更慢。因此，在解决土壤污染问题时，要避免照搬大气、水污染治理思路和技术路径，需要考虑土地利用类型、污染程度、污染物类别、技术经济条件等因素，综合确定土壤污染防治思路。

　　预防为主是必须始终坚持的优先策略。根据欧美发达国家土壤污染治理经验，污染预防、风险管控、治理修复的投入比例大致为1∶10∶100，优先保护好优质的土壤是避免后期治理与修复大量投入的关键。由于重金属、持久性有机污染物难以降解，污染物一旦进入土壤环境，与各类成分紧密结合后，对土壤结构、功能的破坏是长期的、持续的，即使采取治理与修复措施，通常也难以完全恢复原有结构和功能。因此，对环境质量尚好的土壤采取严格保护措施，预防其受到污染，是必须坚持的优先策略。

　　将风险管控贯穿始终，坚守农产品质量和人居环境安全底线。首先要界定清楚什么是风险管控？这要按照不同土地用途分别界定。

　　对农用地而言，风险管控就是指通过农艺调控、替代种植、种植结构调整，以及划定特定农产品禁止生产区域等措施，确保农产品质量安全，保障耕地得到安全利用。

　　对建设用地而言，风险管控则是指通过对污染地块设立标志和标识，采取隔离、阻断等措施，防止污染进一步扩散，或划定管控区域，限制人员进入，防止土壤扰动，以及通过用途管制，规避随意开发带来的风险。

　　综观世界各国土壤污染防治历程，因土壤污染治理难度大，最终均采用了以风险管控为核心思想的防治策略，并渗透到立法、标准制订、技术措施选取等环节中，鲜有对受污染土壤开展大规模的治理与修复。结合城市开发建设和环境改善，针对污染地块的治理修复则较为普遍，但其主要目的仍是规避人居环境风险，将治理修复措施作为风险管控的一类手段。采取以风险管控为主的防治策略，依土定用、土尽其用，确保受污染土壤实现安全利用，应是符合我国现阶段基本国情和技术经济条件的有效做法。

　　另外，为提高风险管控措施的针对性、实效性，必须通过精度相对较高的调查，确定污染土壤的边界范围、污染程度、污染物类别等，评估对农产品安全、人体健康、生态环境等的影响，并以此为据，制定针对性风险管控措施。

　　保护和改善土壤环境质量，要以切断污染来源作为基本前提。由于土壤污染具有累积性，若不能有效减少污染物输入，对污染源实施有效治理，即使采取了保护、管控、治理与修复措施，也难以达到保护和改善土壤环境的目的。因此，研究制定土壤污染防治对策，要首先对污染源开展系统评估和解析，全面了解污染源空间分布及排放污染物种类、排放量、传输途径、最终去向等，以采取针对性管控措施。

　　此外，对位于部分农产品主产区、人口集中聚居区周边的现有工矿企业，应实施污染物特别排放限值，造成土壤严重污染的企业，甚至要采取退出措施。

　　推进土壤与大气、水污染协同防控，才能从整体上改善区域环境质量，实现系统施治。土壤、空气、水均是构成生态系统的基本要素，三者相互关联，是有机整体。污染物借助大气沉降、水的流动进入土壤环境，可造成土壤污染；反之，土壤受到污染后，也会成为地表水、地下水、大气的污染来源。

　　因此，若综合改善区域环境质量，需要从污染物产生、排放、处理全过程，推进水、大气、土壤污染协同治理和风险管控，实现全链条、全要素闭环管理，解决污染治理脱节问题。例如污水处理与污泥处置全过程跟踪管理，废气治理与脱硫、脱硝、除尘等固体废物一体化处置，污染地块修复产生的二次污染控制等。

　　相比大气污染、水污染，土壤污染治理更是一项复杂的系统工程，需要多学科、多门类、多领域知识和技术的集成运用，需要综合采取法律的、经济的和必要的行政手段。从国际经验来看，土壤污染防治工作已经历十余年甚至几十年，直到今天仍然有一些土壤污染问题尚未根本解决。

　　我国土壤环境形势日益严峻，经济社会发展带来的土壤环境保护压力持续加大，必须立足国情和发展阶段，充分认识到土壤污染防治工作的长期性、艰巨性和复杂性，既要坚定打攻坚战的决心，又要做好打持久战的准备。