生态环境保护将引入民主协商式管理模式

　　生态文明建设制度体系正在加快构建完善

　　改革开放30多年来，我国经济社会飞速发展，基本完成了发达国家用上百年时间所走的城市化、工业化道路。同时，经济社会发展面临的资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统功能退化等问题日益突出，严重制约着经济发展的质量。为从根本上破解经济粗放发展所带来的资源、环境和生态问题，党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义“五位一体”总体布局，要求融入经济建设、政治建设、文化建设和社会建设各方面和全过程。十八届三中全会提出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。2015年中央加快了生态文明建设制度体系构建步伐，5月发布了《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》（中发[2015]12号），对加快推进生态文明建设作出全面部署。之后分别于8月、9月、11月、12月陆续推出了生态文明体制改革的“1＋6”改革方案。“1”是指《生态文明体制改革总体方案》，“6”是指《环境保护督察方案（试行）》《生态环境监测网络建设方案》《开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《编制自然资源资产负债表试点方案》《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》等6个方案。《方案》是“1＋6”改革方案的6个配套制度之一，它的出台表明我国生态文明建设制度体系正在日趋完善，这将有效促进我国经济社会发展与生态环境保护的双赢。 

　　生态环境价值已成为经济发展的重要考量

　　目前我国经济发展取得了举世瞩目的成就，经济总量稳居世界第二，2014年人均GDP已增至近8000美元。同时，经济发展不协调、不可持续问题仍然突出，粗放式的经济增长付出的资源、环境代价很大。究其原因，很重要的一个方面是由于我国经济发展长期以来没有充分考虑生态环境的价值成本，生态环境无价有意无意地成为多数企业的经营理念。企业为生态环境损害承担责任的意愿普遍不强。2015年，全国投保环境污染责任保险企业近4000家，比2014年减少20%左右，覆盖省份由22个减少到17个。以牺牲环境换取“市场竞争力”的企业还大量存在,严重影响了经济的健康发展。事实上，党中央高度重视绿色发展，国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》明确提出树立绿水青山就是金山银山的理念、树立自然价值和自然资本的理念，强调生态环境是有价值的，保护自然就是增值自然价值和自然资本的过程，就是保护和发展生产力。本次出台的《方案》将“环境有价，损害担责”作为试点原则，要求体现生态环境价值，促使赔偿义务人对受损的生态环境进行修复；生态环境损害无法修复的，实施货币赔偿，用于替代修复。这标志着生态无价的经济增长时代的结束，生态环境价值已成为我国绿色发展的重要元素，并必将有效促进我国经济结构转型升级，提升经济发展的质量和效益。 

　　重点生态功能区将成为赔偿制度改革的重点

　　重点生态功能区是指在维护国家或流域、区域生态平衡，减轻自然灾害，确保国家或地区生态安全，为自身及其周边地区提供水源涵养、水土保持、防风固沙、洪水调蓄等典型生态服务，关系全国或较大范围区域的生态安全，在保障区域、流域经济社会可持续发展方面具有重要作用的区域。多年来，国家十分重视重点生态功能区的保护与建设。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出合理布局国家重点生态功能保护区。2005年颁布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护工作的决定》，将保持“重点生态功能保护区等的生态功能基本稳定”作为我国环境保护的目标之一。2007年原国家环境保护总局发布了《国家重点生态功能保护区规划纲要》。2009年，财政部制定了《国家重点生态功能区转移支付办法》。2010年，国家出台了《全国主体功能区规划》，将重点生态功能区划分为国家级与省级两个级别，并确定了25个国家重点生态功能区。2013年，环境保护部、国家发改委、财政部联合发布《关于加强国家重点生态功能区环境保护和管理的意见》，提出加强重点生态功能区保护是建设美丽中国的重要任务。《方案》将国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生的环境污染、生态破坏的情形作为生态环境损害赔偿制度试点的适用范围之一，彰显了国家切实保护重点生态功能区、禁止开发区的决心。同时，由于与禁止开发区相比，重点生态功能区涉及的面积更大，经济发展和生态环境保护的压力也更大，所以可以预见重点生态功能区将成为本次制度改革的重点对象，这将有效促进我国生态安全格局的形成。 

　　生态环境保护将引入民主协商式管理模式

　　长期以来，行政管理是我国应对生态环境问题的重要手段。为加强行政管制，我国出台了大量的生态环境法律，规定了不少环境保护制度，如环境影响评价制度、“三同时”制度、排污许可证制度、排污收费制度、环境标准制度、环境监测制度以及限期治理制度等。新《环境保护法》增加了按日计罚、查封扣押等措施，进一步加强了行政手段的设置。目前来看，这种以行政手段为主的生态环境管理模式，使得在过去相当长一段时期里，对于企业违法导致生态环境损害的情形，多数情况下只能采取罚款、行政拘留等单一的强制性措施。尽管刚建立不久的环境公益诉讼等司法手段在一定程度上弥补了行政手段的不足，但诉讼的程序相对复杂，需要花费的时间和精力较多，制约着诉讼司法手段的执行效果。《方案》确定了“主动磋商，司法保障”的原则，引入了欧美发达国家针对生态环境损害赔偿问题普遍采用的磋商制度，鼓励赔偿权利人主动与义务人就损害事实与程度、修复启动时间与期限、赔偿的责任承担方式与期限等具体问题进行磋商，并统筹考虑修复方案技术可行性、成本效益最优化、赔偿义务人赔偿能力、第三方治理可行性等情况，达成赔偿协议。这种协商性机制的创立，进一步丰富了我国生态环境管理模式，弥补强制性行政手段和公益诉讼的短板，将有效促进生态环境保护管理效率的提升。 

　　公众参与在生态环境保护中的地位将日益突出

　　良好的生态环境是全社会的公共产品，公众参与生态环境的保护既是义务也是权利。党和国家十分重视公众参与制度的建设，十八大报告明确提出“保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证”。新《环境保护法》设立了“公众参与”原则，并做了专章规定。《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》中，都明确提出要鼓励公众积极参与，完善公众参与制度。为切实保障公民参与和监督环境保护的权利，畅通参与渠道，引导公众依法、有序、理性参与生态环境保护工作，环境保护部先后出台了《环境影响评价公众参与暂行办法》《环境信息公开办法（试行）》《关于推进环境保护公众参与的指导意见》《关于培育引导环保社会组织有序发展的指导意见》《环境保护公众参与办法》等系列文件。《方案》将“信息共享，公众监督”作为基本原则，明确规定了生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制等工作中涉及公共利益的重大事项应当向社会公开，并邀请专家和利益相关的公民、法人和其他组织参与；同时将鼓励公众参与作为试点工作的保障措施，要求创新公众参与方式，邀请专家和利益相关的公民、法人和其他组织参加生态环境修复或赔偿磋商工作。《方案》的实施，将进一步强化公众参与在生态环境保护中的作用，有效提升环境决策的公正性与效率。 

　　作者高吉喜系环境保护部南京环境科学研究所所长、研究员 

　　原文章标题为《关于<生态环境损害赔偿制度改革试点方案>的思考与建议》 

　　（来源：节选自《环境保护》杂志2016年 第2期）