关于《水污染防治法》修订中加强经济政策手段的思考

　　摘要

　　“十二五”以来，我国对水污染防治运用经济政策手段进行了积极探索。党和国家出台的政策文件、新修订的《中华人民共和国环境保护法》以及《水污染防治行动计划》等都对水污染防治经济政策手段的制定和实施提出了新的要求。因此，亟需在未来《水污染防治法》的修订过程中加强对相关经济政策手段的规定，给予相关手段明确的法律地位，充分发挥经济政策在水污染防治中的重要作用。为此，本文建议着眼于“十三五”及未来更长一段时期水环境质量改善以及水污染防治形势和突出问题，以推动构建和实施系统、协调和高效的水污染防治经济政策体系为目标，结合党和国家相关文件、法律、行动计划的最新要求，借鉴国际上通过立法保障水污染防治经济政策手段制定和实施的经验，重点从投融资政策、税费和价格政策、排污交易政策等三个方面对现行《水污染防治法》进行修订、补充和完善。具体建议包括：一是完善关于财政投入和融资渠道的相关规定，要求加大水污染防治财政投入和补贴力度、鼓励水污染防治第三方治理方式和PPP模式以及建立流域上下游（跨界）生态补偿机制等；二是完善对于环境税（费）和其他价格机制的相关规定，增加关于环境保护税的说明等；三是增加逐步推行重点水污染物排污权交易的条款等。

　　引言

　　修订《水污染防治法》是“十三五”国家环境法治工作的一项重要任务。运用经济政策手段开展水污染防治既是国际通行做法，也是我国生态文明体制以及环境治理基础制度改革的内在要求。在修订《水污染防治法》中体现和加强相关经济政策手段，对于推动未来我国水污染防治具有重大现实意义。

　　1 水污染防治经济政策手段应用的国际经验

　　水污染防治的经济政策手段在国际上得到了广泛应用，表现形式多元，主要基于两大经济理论：一是福利经济学观点,即“庇古手段”，把环境代价转化为污染者的内部成本，利用政府干预来推动水污染防治，具体包括税收、收费、财政、债券和押金手段等；二是新制度经济学观点，即“科斯手段”，利用创建市场来推动水污染防治,具体包括实施排污许可证、排放配额并建立交易市场等。在上述手段中,目前应用最为广泛的是水资源税（费）、排污税（费）、污水处理费等价格和税费政策，财政投入、补贴、信贷、保险、PPP和生态补偿等财政和金融（投融资）政策，以及排污交易等市场政策。

　　1.1 环境税（费）是水污染防治的普遍手段

　　到目前为止，国际上还没有一个国家设立了独立的环境税税种，实际中所使用的水环境税（费）大多是一些与水环境资源利用和水污染排放、处理有关的税收或收费手段。

　　首先是征收水资源税（费）。各国征收水资源税（费）十分普遍，但由于各国社会、经济和水资源状况不同，其水资源税（费）征收管理情况也不尽相同。从征收对象来看，主要为开采或抽取的各种天然水。从征收范围来看，包括市政居民用水、工业用水、农业用水、渔业用水等。水资源税（费）存在从量计征和从价计征的情况。在利用取水许可证等管理文件进行水资源管理的国家和地区（如英国、澳大利亚等），水资源税（费）一般按照许可文件授予的总量进行征收。在法国、巴西等国家，采用实际耗水量而非取水量作为计征基础。

　　其次是征收污水税（费）。与水资源税（费）一样，各国都对排放污水及污染水质的行为进行征税（费）。征收对象包括个人、家庭和企业等排污主体。例如，欧盟大部分国家都对污水处理厂征收排污税（费），但如果同时也对将污水排入污水厂的个人、家庭和企业征收污水处理费，则取消或减免污水处理厂的排污费（税）。征收形式主要分为对污水排放量进行征税、按照污水中污染物的排放量征税、将废水量和污染物浓度折算成污染当量征税三类。在利用取水许可证、排污许可证等文件进行管理的国家和地区，排污税（费）一般按照许可文件上规定的废水、污染物排放量进行征收。

　　1.2 投融资是水污染防治的重要保障

　　国外经验来看，一方面，各国将环境税（费）募集的财政资金直接投入水污染防治领域；另一方面，各国还通过引导、鼓励、扶植社会资金投入建立多元的融资机制，从而为水污染防治提供充足的资金保障。

　　一是公共财政直接投入。公共财政投入是各国防治水污染的主要资金来源，一般包括国家预算和财政补贴等。例如，美国于1956年颁布的《联邦水污染控制法修正案》首次明确了联邦政府给地方治污拨款的内容。对于较难控制的农业非点源污染，美国还采取了向农场主补贴的手段。

　　二是绿色信贷体系。一些国家在鼓励商业银行加大对水污染治理的投资力度的同时，利用政策性银行对水污染治理的贷款项目进行贴息。例如，德国政府委托复兴开发银行对环保节能项目进行贷款贴息，利用较少资金调动了一大批水污染治理项目的建设和改造。此外，美欧等发达国家还十分重视银行的环境责任，商业银行如果为污染性项目提供了融资并由此导致了对水体环境的危害，就可能被依法起诉。这种由金融机构的环境法律责任所构成的威慑力，在很大程度上约束了商业银行的贷款行为，迫使它们在投融资决策中考虑对水环境的影响。

　　三是股票和债券市场。国际上普遍要求上市公司和具有一定规模的非上市公司披露环境信息。例如，在2013/34/EU欧盟会计法令和2014/95/EU欧盟法令中要求一定规模的公司在管理报告中公布与环境、社会和治理有关的内容。此外，美国和日本一些地方还通过发行市政公债等形式募集污水处理厂、污水管网建、河道清淤疏浚和污染源治理等方面的治理资金，并通过政府财政收入和环境税（费）等资金来源偿还债券。

　　四是基金制度。水污染防治投资基金按照市场化原则建立和运作，以股权投资方式为主，可以向水污染防治项目提供中长期资金。例如，美国的《清洁水法案》第四篇授权各州建立清洁水州立滚动基金，1987—2001年，这个基金共向10 900个清洁水项目提供了343亿美元的低息贷款。

　　五是强制污染责任保险。许多国家都有加强强制性环境责任保险的趋势。例如，美国以法律的形式规定某些或某类企业必须参加环境责任保险，并将这种强制保险与某些财务担保等附加条件相结合。为了降低承保风险，保险公司积极寻求公司间的联合，多个保险人组成环境责任保险联合体共同承担风险。例如，1988年，美国成立了一个专业承保环境污染风险的保险集团——环境保护保险公司。

　　六是PPP模式项目融资。PPP于20世纪90年代初在英国政府积极推动下兴起、发展并取得成功，欧洲其他各国、美国、澳大利亚以及一些发展中国家都在积极地将此模式运用于公共产品与服务的提供。英国政府没有制定专门针对PPP模式的法律，但出台了各种文件用以引导PPP模式的应用。英格兰和威尔士的供水、污水领域自1989年以后实现民营化，现在由10个公司分别经营管理。美国联邦政府虽然也没有就PPP模式制定正式法律或条例，但某些州或政府部门的立法机构已自行就PPP模式制订了指南。

　　七是流域生态补偿机制。国外对流域生态系统服务的购买方式主要有市场贸易、一对一补偿和公共支付等类型，其中市场贸易、一对一补偿属于市场补偿，公共支付属于政策补偿。例如，美国纽约市为保证市政用水水质，自1989年开始对上游的Catskills和特拉华河流域进行生态补偿，以改善流域内的土地利用和生产方式。

　　1.3 排污交易是水污染防治的有效补充

　　水污染物排污交易政策的实践经验主要来自美国。在大气污染物排污交易实施的基础上，美国于20世纪90年代开始将排污交易手段应用于水污染防治，逐步建立了点源之间、点源与非点源之间、非点源之间交易的三种排污权交易类型和基于污染物最大日负荷量（TMDL）的水质交易体系，为水污染物防治提供了新的手段和补充。尽管水污染物排污交易在理论上具备诸多优点，但由于受到经济、技术、信息和管理等诸多复杂因素影响，实际开展状况并不如预期。根据美国国家环保局2008年发布的评估报告，美国只有约100个排污单位真正实现了交易，其中80%还是发生在同一个TMDL项目之中。除美国外，澳大利亚、加拿大、德国、智利等国家也陆续开展了水污染物交易。例如，澳大利亚的新南威尔士、维克多及南澳洲加入了由Murray-Darling流域委员会执行的流域盐化和排水战略。

　　综上所述，国外水污染防治经济政策手段的发展呈现出几个特点：一是以科学的经济学理论为基础，因地制宜地设计具体政策方案；二是大部分经济政策如财政投入、基金、保险等都以写入“法案”或“条文”形式予以明确地位，辅以相应的指南和政策文件；三是针对不同水污染源的经济政策手段不同，例如，针对农业非点源，主要以财政投入、补贴、减税为主；针对工业污染源，以环境税（费）、排污交易为主；针对生活污染源和污水处理，主要以污水处理收费、财政投入、信贷、PPP为主等。这些经济政策手段已经成为各国水环境政策的重要组成部分，在水污染防治领域发挥了关键作用。然而，各国尚未出现经济政策手段占据水环境管理主导地位的状况，经济政策更多的是与命令控制政策相互补充而构成水污染防治的“混合型”政策模式。

　　2 我国水污染防治经济政策手段应用的改革要求

　　“十二五”以来，我国对水污染防治的经济政策手段进行了积极探索，对其认识也不断深入。随着经济发展进入新常态，水污染防治形势也出现了新的变化，党和国家出台的政策文件、新修订的《中华人民共和国环境保护法》以及《水污染防治行动计划》等都对水污染防治经济政策手段的制定和实施提出了新的要求。

　　2.1 党和国家出台的政策文件相关要求

　　党的十八大报告提出了“加强生态文明制度建设”的要求。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要建立系统完整的生态文明制度体系”，明确指出要健全水节约集约使用制度、加快自然资源及其产品价格改革、将资源税扩展到占用各种自然生态空间、完善对重点生态功能区的生态补偿机制和推动地区间建立横向生态补偿制度、推行排污权和水权交易制度、推行环境污染第三方治理、对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度等。

　　党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要“用严格的法律制度保护生态环境”，其中，明确指出要强化生产者环境保护的法律责任、大幅度提高违法成本、建立健全自然资源产权法律制度、制定完善生态补偿和水污染防治法律法规等。

　　党的十八届五中全会《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出了“生态环境质量总体改善”的目标，其中，明确指出要深化投融资体制改革和推广政府和社会资本合作模式、建立健全有利于转变经济发展方式的财政制度、建立健全排污权初始分配制度和交易市场等。

　　中共中央和国务院于2015年相继发布的《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》对水污染防治的经济政策手段做出了更为具体的要求。前者明确要求“全面清理现行法律法规中与加快推进生态文明建设不相适应的内容，修订水污染防治法”、“健全价格、财税、金融等政策”、“深化自然资源及其产品价格改革”、“加大财政资金投入”、“推动环境保护费改税”、“推广绿色信贷”、“探索排污权抵押等融资模式”、“深化环境污染责任保险试点”、“发展排污权交易市场”、“积极推进环境污染第三方治理”、“完善转移支付制度，建立流域上游与下游生态补偿机制”等。后者明确要求“加快自然资源及其产品价格改革”、“加快资源环境税费改革，加快推进环境保护税立法”、“完善生态补偿机制，鼓励各地区开展生态补偿试点”、“建立以绿色生态为导向的农业补贴制度，采取财政和村集体补贴、住户付费、社会资本参与的投入运营机制加强农村污水和垃圾处理等环保设施建设”、“加大对环境污染第三方治理的支持力度”、“推行排污权交易制度”、“推广绿色信贷，研究设立绿色股票指数和发展相关投资产品，研究银行和企业发行绿色债券，支持设立各类绿色发展基金，在环境高风险领域建立环境污染强制责任保险制度”等。

　　2.2 新修订的《中华人民共和国环境保护法》相关要求

　　已于2015年1月1日施行的新《中华人民共和国环境保护法》在不同章节均提出了对水污染防治经济政策手段的要求。其中，第八条规定：“各级人民政府应当加大保护和改善环境、防治污染和其他公害的财政投入”；第二十一条规定：“国家采取财政、税收、价格、政府采购等方面的政策和措施，鼓励和支持环境保护产业的发展”；第三十一条规定：“国家建立、健全生态保护补偿制度”；第四十三条规定：“排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者，应当按照国家有关规定缴纳排污费”；第五十条规定：“各级人民政府应当在财政预算中安排资金支持环境保护工作”；第五十二条规定：“国家鼓励投保环境污染责任保险”。

　　此外，于2015年8月修订通过的《大气污染防治法》中对于大气污染防治经济政策手段的相关规定，也可以作为借鉴。其中，第三条规定：“县级以上人民政府应当将大气污染防治工作纳入国民经济和社会发展规划，加大对大气污染防治的财政投入”；第二十一条规定：“国家逐步推行重点大气污染物排污权交易”；第七十六条规定：“各级人民政府及其农业行政等有关部门应当加大对秸秆还田、收集一体化农业机械的财政补贴力度”等。

　　2.3 《水污染防治行动计划》相关要求

　　2015年4月发布的《水污染防治行动计划》（“水十条”）第五条即“充分发挥市场机制作用”，对运用经济和市场手段推动水污染防治做出了具体部署。主要包括理顺价格税费、促进多元投资和建立激励机制等。

　　综上所述，相关政策文件、法律和行动计划对于水污染防治经济政策手段的要求覆盖了各个方面，也可以概括为税费和价格政策、投融资政策、排污交易政策三类。突出表现为以下几点：一是要求各级政府加大水污染防治的财政投入，鼓励和引导社会资本参与水污染第三方治理。加大对环境产业、环境友好工业和农业生产行为的补贴力度。同时，加大转移支付力度，增加对农村水污染防治的资金倾斜力度，建立流域横向补偿机制。二是要求推进环境保护税立法和资源税费改革，调整排污费、污水处理收费标准，促使水环境污染外部成本内部化。三是要求充分利用金融手段，建立有利于水污染防治的银行、信贷、资本市场和保险体系。四是要求推动重要水污染物的有偿使用与交易。上述要求并没有偏向于实施某一类经济手段，而是希望通过不同角度的政策设计和探索实践，构建相对系统、协同和高效的水污染防治经济政策体系。

　　3 现行《水污染防治法》中经济政策手段规定存在的问题

　　2008年6月1日施行。关于其中水污染防治经济政策手段的相关规定和存在的问题主要有以下方面。

　　3.1 规定条款与内容

　　现行《水污染防治法》与经济政策手段相关的条款和内容主要有以下几点。第七条规定：“国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制”；第二十四条规定：“直接向水体排放污染物的企业事业单位和个体工商户，应当按照排放水污染物的种类、数量和排污费征收标准缴纳排污费”；第四十四条规定：“县级以上地方人民政府应当通过财政预算和其他渠道筹集资金，统筹安排建设城镇污水集中处理设施及配套管网，提高本行政区域城镇污水的收集率和处理率”、“城镇污水集中处理设施的运营单位按照国家规定向排污者提供污水处理的有偿服务，收取污水处理费用，保证污水集中处理设施的正常运行”。

　　3.2 存在的主要问题

　　首先，总体上看，现行《水污染防治法》中涉及的条款仅有3～4条，难以适应未来水污染防治的需求，与国家相关文件、法律和行动计划的新要求、新规定也存在差距。其次，现行《水污染防治法》对于财政投入和融资渠道的相关规定不够全面，未对补贴、信贷、保险、流域上下游（跨界）生态补偿、第三方治理等相关政策制度做出规定。再次，现行《水污染防治法》中已经对排污费、污水处理费做出了规定，但仍需要根据最新的要求和水污染防治形势进行进一步的修订和完善。最后，国家相关文件要求“推行排污权交易制度”，《水污染防治行动计划》要求“深化排污权有偿使用和交易试点”，新修订的《大气污染防治法》也规定“国家逐步推行重点大气污染物排污权交易”，但现行的《水污染防治法》缺少相关规定。

　　4 关于在《水污染防治法》修订中加强经济政策手段的建议

　　4.1 修法基本考虑

　　对于《水污染防治法》中经济政策手段内容修订的基本考虑是：着眼于“十三五”及未来更长一段时期水环境质量改善以及水污染防治形势和突出问题，以推动构建和实施系统、协调和高效的水污染防治经济政策体系为目标，结合党和国家相关文件、法律、行动计划的最新要求，借鉴国际上通过立法保障水污染防治经济政策手段制定和实施的经验，重点从投融资政策、税费和价格政策、排污交易政策等三个方面对现行《水污染防治法》进行修订、补充和完善。

　　4.2 修法建议

　　基于对国际经验、国内相关工作进展和最新政策制度要求，以及现行《水污染防治法》在经济政策手段条款内容方面存在问题的分析，提出以下修改建议：

　　首先是完善关于财政投入和融资渠道的相关规定。具体包括：要求县级以上人民政府将水污染防治工作纳入国民经济和社会发展规划，加大对水污染防治财政投入；要求各级政府筹集资金开展污泥处理处置、河道整治、饮用水水源保护、畜禽养殖污染防治、水生态修复、应急清污等项目和工作；要求各级人民政府及其农业行政等有关部门加大对施用低残留农药、测土配方施肥、精准施肥、生态施肥、生态养殖的财政补贴力度；鼓励水污染防治第三方治理方式和PPP模式；鼓励各级政府发行水污染防治债券、建立水污染防治基金；强制要求涉重金属、石油化工、危险化学品运输等水污染高风险行业投保环境污染责任保险；要求各级政府采取横向资金补助、对口援助、产业转移等方式，建立流域上下游（跨界）生态补偿机制。

　　其次是完善对于环境税（费）和其他价格机制的相关规定。具体包括：根据新修订的《中华人民共和国环境保护法》，在排污费条款中增加关于环境保护税的说明；增加采取税收、价格等方面政策予以水污染防治相关产业和生产行为鼓励的条款；鼓励各级政府根据水污染防治实际需求对水价、水资源费、排污费、污水处理收费进行综合调整。

　　再次是增加对于水污染物排污交易的规定。根据国家相关文件、法律和《水污染防治行动计划》的要求，在现行的《水污染防治法》中增加逐步推行重点水污染物排污权交易的条款。

　　4.3 相关条款修订的具体建议

　　建议修订后新增相关条款四条、修改相关条款八条，无删除条款。在新增条款方面具体包括：第三章增加条款：“国家采取财政、税收、价格、政府采购等方面的政策和措施，鼓励和支持水污染防治相关产业发展，对于在污染物排放符合法定要求的基础上，进一步减少污染物排放的企事业单位和其他生产经营者，人民政府应当依法采取财政、税收、价格、政府采购等方面的政策和措施予以鼓励和支持”；第三章增加条款：“国家鼓励各级政府和金融行业管理部门及相关部门建立水污染防治环境信用体系、发行水污染防治债券和建立水污染防治基金”。第三章增加条款：“强制要求涉重金属、石油化工、危险化学品运输等水污染高风险行业投保环境污染责任保险”。第四章第三节增加条款：“国家鼓励城镇水污染防治第三方治理方式和PPP模式”。

　　在修改条款方面具体包括：第一章第四条：“县级以上……发展规划”修改为“县级以上人民政府应当将水污染防治工作纳入国民经济和社会发展规划，加大对水污染防治的财政投入”；第一章第七条：“国家通过……补偿机制”后增加“各级地方政府采取横向资金补助、对口援助、产业转移等方式，建立流域上下游（跨界）生态补偿机制”；第三章第十八条增加“国家逐步推行重点水污染物排污交易”；第三章第二十四条“直接向……缴纳排污费”后增加“依照法律规定征收环境保护税的，不再征收排污费”；第四章第三节第四十四条“县级以上……处理率”后增加“统筹开展污泥处理处置、河道整治、饮用水水源保护、畜禽养殖污染防治、水生态修复、应急清污等水污染防治项目和工作”；第四章第三节第四十四条最后增加“国家鼓励各级政府根据城镇水污染防治实际需求对水价、水资源费、排污费、污水处理收费进行综合调整”；第四章第四节第四十八条增加“县级以上人民政府及其农业主管等有关部门应加大对施用低残留农药、测土配方施肥、精准施肥、生态施肥的财政补贴力度”；第四章第四节第四十九条增加“县级以上人民政府及其农业主管等有关部门应加大对生态养殖的财政补贴力度”。