欧盟农业补贴政策探析
摘要：欧盟是世界重要的经济贸易区域合作组织，其农业贸易发展颇受关注。欧盟成员国之间存在着贸易的竞争与合作，反映在农业领域尤为激烈。本文从欧盟农业补贴政策出发，主要剖析其内在含义、改革历程，试图借鉴其先进经验，给中国农业补贴政策的制定与修正提供有益的建议。
关键词：欧盟，农业补贴，启示
农业补贴在传统意义上是指政府部门通过税收、财政等行政杠杆向农业部门或者农业工作者提供转移补助支付。农业补贴通常有广义与狭义之分。广义农业补贴指政府给予农业有关部门在科技、水利、环保等方面的资金补贴或者补助，它并不会因农产品价格贸易变化而受到影响，该政策为绿箱补贴措施；狭义农业补贴指政府对农产品提供价格或者出口政策等形式的补助，严重受到农贸市场价格波动的影响，被称为黄箱补贴措施。农业补贴在市场经济运转过程中发挥重要作用，能调节不同利益群体之间的矛盾，是市场经济有序进行的保障。该研究通过对欧盟农业补贴、财政支农惠农的相关政策等进行梳理与分析，以期为中国农业生产和建设，以及增强中国农产品国际竞争力提供借鉴。
1 欧盟农业补贴政策改革历程
1.1 欧共体时期农业补贴政策改革
欧共体时期农业补贴政策改革历经3个阶段：①第一阶段为20世纪80年代以前，以签订《罗马条约》和《曼斯霍尔特计划》为标志。第二次世界大战后粮食供给紧张，国际粮食收支不平衡，欧共体成员国农产品价格较世界水平处于较高水平。为此欧共体成立了有关的农业指导与保障基金，建立起农产品市场共同组织。此次改革对欧共体成员国的农业发展起到了推进作用，其中农产品产量平均增长率将近6%，出口率超过14%。②第二阶段为20世纪80年代，标志事件为《共同农业政策的展望》绿皮书的颁布。由于农产品市场供过于求，政府对于农业财政支持力度过大，欧共体对该时期农业政策进行了反思，于是实行了牛奶配额政策以及财政预算稳定机制，并对谷物、马铃薯等农产品设置了保障门槛。该措施有效地消除了农产品生产过剩的情况，进一步完善了欧盟农业内部保障机制。③第三阶段为20世纪90年代，该时期欧共体成员国之间农产品生产量过大，贸易竞争力不强导致农业生产一系列问题。欧共体于1992年开始主要实行价格支持政策，1992—1999年，实行价格支持与直接补贴并轨，1999年之后则以直接补贴为主。1992年，欧共体为了适应乌拉圭等国家进行关税贸易的谈判，做出了致力于降低欧共体成员国农产品谷物价格的决定，推行农民农业损失补贴条例和环保改革，调整相关农业结构[1]。
1.2 欧盟时期农业补贴政策改革
欧盟时期农业补贴政策改革主要分为2个阶段：第一阶段为2000—2007年，《2000年议程》的实施解决了欧盟成员国农业环境和发展模式的问题，提出了农业可持续发展计划目标，使环境保护成为各国农业发展的重大议题，确保了欧盟农业发展有序、逐步地进入稳定期。2000年开始欧盟对农业财政补贴实行逐步减少计划，2000—2002年逐年递减，2003—2004年有所回涨，2005、2006年逐年递减，整体6年农业财政补贴额呈有所压缩状态。2000—2007年，欧盟成员国的农业产出值一直在增加，说明欧盟在该时期实行直接农业财政补助政策十分有效。为了解决好农业财政支出过大，WTO贸易自由化发展进程中带来成员国之间农业收益的矛盾，欧盟开始了2003年改革条例修订。这次改革成效十分显著，财政农业补贴资金得到最大效度的利用，农产品安全卫生问题得到重视。第二阶段为2008—2014年，过渡措施主要在于使市场价格机制良性发展，合理地调控好成员国之间农业发展补助比例[2]。欧盟从2008年开始，继续降低农产品价格补贴水平，消除了挂钩直补和黄箱政策、休耕补贴、牛奶生产配额等农业政策。针对国际市场粮价上涨以及环境问题，欧盟实行强制性动态调整机制。2013年，欧盟建立了直接支付和市场基金，欧盟与其目标国家在农业发展基金中拨出不少于50%资金用于资助。
2 欧盟农业补贴政策对近期农业发展的影响
2.1 生态农业发展补贴政策对近期农业发展的影响
欧盟实行生态农业发展补贴政策在近期农业发展进程中已取得了一定成效：①实行农业发展补贴政策可以有效提高农民劳动积极性，增强农民环保意识，做好农业生态环境生产工作。政府实施生态农业发展补贴政策一方面保证了农产品质量，使农产品的生产环境明显改善，同时也有利于对各国生态农业生产起示范和借鉴作用。该政策使农民环保意识在现实利益驱动下有了比较明显的增强。②生态农业发展补贴政策保护了生态环境和提高了农产品质量。在环境保护生产和清洁经营理念的指导下，大多数农民采用有机肥料、生物农药和机械除草进行农业生产，最大限度地减少了化学药物对环境的危害。③生态农业发展补贴政策增强了农业发展潜力。实行生态农业发展战略可以在一定程度上修复遭受破坏的生态系统，增加生态系统对气候的调节能力，从而优化农业生产发展的外部环境。用绿色有机肥料替代无机化肥或者使用生物农药和机械除草等方式可以增加土壤的有机质含量和肥力，有利于农业生产能力提高[3]。
2.2 直接农业补贴对近期农业发展的影响
与价格支持政策相比而言，农业直接补贴政策具有较强的可操作性：①价格支持政策主要是针对某些特定领域的农产品进行补助支持，但是并没有清晰地界定受补助的是何种类型的农产品种植户。而直接补贴政策对目标援助对象有着明确的界定，针对补助的环节、群体等都实施严格的管控监督。②政府对农产品实行价格支持补贴会导致农产品价格上升，消费者必须支付更高金额才能购买到原来的农产品。而直接农业财政补贴其中的一项政策明确规定了补贴与农业生产不挂钩，意味着农产品的生产价格不与消费者有直接联系，消费者与农产品最后出售的高价之间并没有过多的交集。
欧盟对农产品提供高额的直接农业补贴，一方面对成员国国内农产品进行价格支持，另一方面对欧盟外部国家农产品进行贸易保护。这一政策极大地提高了农民的劳动积极性，促进了农业生产。但从长远来看，随着成员国增加与农业规模扩大，农业补贴支出势必加大。因此，欧盟要根据实际情况及时调整政策，避免出现农产品过剩与盲目生产的现象。欧盟为了避免上述情况的发生会向发展中国家输出过剩农产品，为了保护其成员国农产品的有利竞争力，欧盟政府采取低于成本价的方式进行农业贸易，这势必使得该成员国农业遭受打击。高额的政府直接农业补贴也会带给国家极大的负担，而且政策受惠者绝大多数是大型农场主和农业综合企业，多数小型农业企业受到排挤与限制而惨遭破产。若不调控好多方利益矛盾，则不利于农业的可持续稳定发展[4]。
3 中国农业补贴政策改革历程
中国农业补贴制度形成于20世纪50年代，之后经过多次改革，经历了两个阶段：①第一阶段为市场经济体制下的农业补贴政策改革。当时政府对粮食的生产与流通实际上还是处在负保护状态，农业政策制定最终致力于为国家实现工业化做出贡献，保证中国主要农产品能够自给自足。该时期的农业补贴政策主要特点是农民增收受益有限，农业政策倾向于保证农产品的生产与供给，稳定农产品的市场价格，以此解决国家工业化的后顾之忧。农村合作社的成立使得农业生产有了一定的发展，提高了农民收入，农民将从农业中获得的积累大部分转投给非农产业。此阶段农业补贴政策改革在促进农村经济发展中起到的作用不大，补贴方式、水平和对农业支持力度并不高。②第二阶段为中国加入WTO后的农业补贴政策改革。中国加入WTO，面临着全球化与市场化的竞争，因此农业补贴政策必须要适应时代发展的市场化趋势。加入WTO意味着农产品市场不仅仅局限在国内，还要关注国际市场，新的农业补贴政策改革必须与国际规范接轨，以便达到农产品的国际化水平。
4 对中国农业补贴制度发展的启示
4.1 建立健全相关农业补贴法律体系
健全的农业补贴法律制度是一个国家开展农业援助工作的有力保障，建立完善的农业补贴法律体系便于提高工作效率，促进农业发展。欧盟每实施一个农业补助政策都要经过有关立法部门的批准。中国应该借鉴欧盟经验，针对每个阶段的国情，制定好农业补贴法律体系；明确农业补助对象，确保补助资金使用合理，使用到位；及时调整农业补贴政策的覆盖范围以及结构[5]。
4.2 完善农业补贴制度政策
欧盟成员国致力于推行农村发展政策，它们在农民职业能力培训、农村网络信息服务平台建设、先进农业技术推广和农产品畅通渠道销售方面都给予相当大力度的支持，这些涉农工作内容也囊括在了农业补贴制度政策中，经费主要来源于中央和成员国的财政预算。在此方面，中国可以借鉴欧盟相关经验，开展类似的地区援助计划。对于边远地区、经济发展落后和生态脆弱地区，政府可以下拨一定资金，用于农业基础设施建设，对农作物进行意外灾害保险，保证农民从事农业生产的最低收入，为农民无偿提供农业生产技术支持[6]。
4.3 构建合理的农业生态环境标准补贴机制
欧盟农业补贴金额与生态环境挂钩，农业生产者必须严格遵守环境生态标准要求，实施严格的奖惩制度。欧盟对达到标准的农业生产者给予最大力度支持，凡是弄虚作假的情况要严格追回补贴金额，还要给予一定的罚款。同时，要建立有效的财政监管制度，地方行政部门要及时对该行政区域进行考察。政府部门要加大科技惠农的宣传力度，鼓励引导农民使用有机肥，创建生态保护工程，走农业可持续发展道路。中国可以积极向欧盟学习这方面的先进经验，制定出一套符合WTO规则和国情的农业补贴制度，实施农业生态补贴工程，使农业生产者在生产活动中做到“环保有功”与“有利可图”。保障农业生产者在生态农业建设工程上的基本利益，有利于调动农民参与农业生产活动的积极性，提高农民的环保意识，有效提高农产品的质量安全和农业生态环境安全。
4.4 变革多样化农业补贴政策支持方式
20世纪60年代开始，欧盟不断拓展了新农村发展的概念内涵，在今后农村发展过程中更多关注边远、欠发达地区。欧盟农业补贴政策支持主要有价格支持、农业结构调整补贴、直接收入补贴、农村发展补贴、统一环境保护与农业补贴等方式，形式多样，发挥效果比较明显。中国可以参考欧盟多种农业政策的补贴方式，特别是农业发展补贴方式，支持农场的多样化经营，改善农村交通基础设施，走可持续发展的农业道路，减少工业化发展对农业的危害程度，最终实现提高农民生活水平的目的。
参考文献：
[1]Swain N，赵昌文.欧盟共同农业政策[M].成都：西南财经大学出版社，2001.
[2]姜南.试析欧盟共同农业政策的改革[J].世界历史，2002(4)：38-49.
[3]陈彬.欧盟共同农业政策对环境保护问题的关注[J].德国研究，2008(2)：4-46.
[4]宋波.欧盟共同农业政策的改革及其特点[J].观察家札记，2003(5)：20-23.
[5]董红，王有强.国外农业立法及其对中国的启示[J].世界农业，2009(4)：32-34.
[6]李昌麒，王霞.关于完善我国农业补贴制度的思考[J].西南民族大学学报，2009(12)：106-110.
作者： 河南职业技术学院 魏海丽