白山市审计局：基层资源环境审计的功能实现与实践路径
资源环境是人类赖以生存的基本条件，也是国家经济是否安全的重要基础。十八届三中全会把加快生态文明制度建设，健全自然资源资产产权制度和用途管制制度作为深化改革的重要内容，并明确要求对领导干部实行自然资源资产离任审计。十八届四中全会又提出了用严格的法律制度保护生态环境，促进生态文明建设。国务院关于加强审计工作的意见尤其要求密切关注资源和环境保护等方面存在的薄弱环节和隐患，积极提出解决问题和化解风险的建议。国家审计如何推动资源环境重大决策和法律法规的落实以及履行好审计监督的应有职责，是基层审计面对的新挑战和需要不断探索的问题。
一、基层资源环境审计的功能实现
一是通过审计监督推动资源环境保护。推进以资源环境保护为主要内容的生态文明建设是党和国家的重要国策，关系城乡人民福祉，关乎经济社会长远发展，既需要节约资源，又亟需保护环境，已引起全社会的高度关注和共识。基层审计工作在资源环境保护的最前沿，对区域资源环境比较熟悉，对地方政府落实资源环境政策情况比较了解，深入推进资源环境审计，严肃查处资源环境保护利用中的违规违法问题，推动地方政府和有关单位在资源环境保护和开发利用中主动承担法律责任，防止在资源环境利用上乱作为。只有在资源环境中加大审计力度，针对问题提出审计建议，才能推动有关领导干部和社会各界增强资源环境保护意识。
二是通过审计监督促进资源合理利用。资源是经济社会发展的基石，是可持续发展的保障。在当今社会，资源节约与资源开发利用在发展进程中是一对绕不开的矛盾，重开发轻节约乃至浪费的现象时常发生。当前，在基层，尤其是欠发达地区，资源开发利用仍然是经济社会发展和财政收入的主要依赖。对于资源利用和环境保护的决策，需要相应的民主监督、行政监督、司法监督、审计监督和社会监督，确保相关决策在法治轨道上运行。审计监督的功能，主要是在查出问题的同时，推动存在问题的整改，并着力加大内部控制力度和健全完善机制制度，尤其是建立问责机制，以促进资源治理管理和科学利用。
三是通过审计监督推进领导履职尽责。在推进生态文明建设中，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把其融入经济、政治、文化、社会建设各方面和全过程。在环境和自然资源资产保护中，基层政府和部门领导不仅承担着资源环境保护责任，而且承载着国家资源环境宏观调控政策的落实责任，领导决策的科学性、利用资源的顺应性，直接关系着资源环境的保护水平。只有加大审计监督力度，尤其是强化领导干部资源资产离任审计，提高审计建议的针对性和内涵性，才能推进领导干部在资源环境保护上的自觉性和主动性，切实在自然资源资产上“守土有责、守土尽责”。
四是通过审计监督实现应有投资效益。资源环境涵盖多方面多领域，国家为保护和治理环境，不断从各领域增加保护和治理投入，地方政府也将投资或招商开发资源和治理环境。在所有资源利用和环境保护决策及投资中，都附加着应有的经济效益、社会效益和生态效益，推进资源环境审计，既要审查资源利用上的尊重、顺应、保护自然资源资产情况，更要关注资源利用和环境保护投入的效益业态。只有在资源环境利用保护中突出效益审计，才能彰显全覆盖中的突出重点，更有利于从中发现倾向性的突出问题，厘清领导干部在自然资源资产中应负的责任，实现审计目的的最大化。
二、基层资源环境审计的制约因素
其一，资源环境外在因素复杂。自然资源资产涵盖国土、水源、大气、森林、矿产、能源等方方面面，在资源利用和环境保护上各地情况不一，外在表现形式各异，形成因素比较复杂，有的需要保护、有的需要治理、有的需要监测，其执法管理又分属多个部门，资源环境保护利用具有着长期性和不可预见性，自然和人为等突发变故都将影响到资源环境保护利用的实际成效。面对如此复杂的资源环境态势，基层审计如何按照审计署的部署，深入推进资源审计，既有效覆盖，又突出重点，还取得成效，都是一种新的挑战和考验。如果准备不足，情况掌握不准，势必影响资源环境审计的推进。
其二，审计干部存在疑难情绪。资源环境审计是一项全新的项目审计，属于深层次的审计事项，需要在思想观念上更新和技术方法上创新及审计模式上不断探索。面对全新的资源环境审计，受多种因素影响，基层审计干部程度不同地产生或存在疑难情绪。主要认为资源环境情况复杂，审计内容深奥，审计风险较大，在组织实践中有畏难想法，缺少勇于破冰、攻坚克难的勇气，寄望于现成的模式或别人蹚出的路子，或者是处于等靠观望的思想状态。基层审计干部思想观念滞后，视野不宽，站位不高等问题，直接影响和制约着资源环境审计向纵深推进。加快资源环境审计，当务之急是尽快提高干部的认识问题，增强紧迫感与责任感。
其三，审计干部现存技能缺陷。在新的历史阶段，资源环境审计属于高端审计，容纳了合法审计、绩效审计和责任审计，需要相对较高的审计技能和创新审计技术方法适应形势任务的需求。目前，基层审计队伍综合素质差别较大，不少干部学历不高，有的从未从事过财务方面的工作，审计知识更少，只能边实践边学习。掌握金融、投资、精算、招投标、核算等方面的专业人才少之又少，担纲资源环境项目审计的领军人物更是屈指可数。尤其是不少干部惯性于账项审查，对于绩效等方面的核算还是短板。基层审计干部的技能缺陷，而且在短期内不足以改变的情况下，直接制约着资源环境审计的深入推进。
其四，资源资产责任不易区分。地方政府和部门领导在履职中的重要责任之一是对自然资源资产的保护和利用，在现行体制中，领导的任期是限定的，始终处于动态调整中，而自然资源资产保护利用应有效益是长期的，环境污染或对环境产生的影响又是显性和隐形并存的，需要实时跟踪评估。在自然资源资产保护利用上，地方各级领导负有落实和决策的双重责任，尤其需要厘清领导责任、主管责任和直接责任。面对资源环境的多项审计内容，复杂的评判事项，多样化的领导责任，高位的社会期望，加之受社会因素影响和自身素质制约，在领导责任区分的度上不易把握，也会影响到审计的应有内在质量。
三、基层资源环境审计的实践路径
——试点法。在资源环境中，最受关注的是土地利用、水土流失、森林植被、水源保护、空气净化等，而这些自然资源资产各具形态、各有特点，行业领域中又有着特定的指标体系，又属于多头管理。对资源环境开展审计，既是全新又需探索的审计项目，不可能一个模式、一把尺子式的组织实施。为稳妥推进资源环境审计，要按照审计署的部署和地方政府的交办，选取不同领域、不同类型、具有代表性的资源环境项目进行分类试点审计，从组织方式、审计模式、审计内容、技术方法、评价体系等方面不断探索，积累经验，逐步有序推进，在此基础上积极创新，使资源环境审计处于一种新常态。
——示范法。资源环境审计是一项政策性强、涉及面宽、审计内容多、评价指标繁的项目审计，需要一定审计经验和审计理论作指导。在资源环境审计中，由本级或上级审计机关在试点的同时，在不同领域中选定创新性、指导性强的审计项目作为示范项目。要通过示范项目，在审计干部中从审计流程、审计方案制定、审计内容确定、评价指标确立、相关责任划分、审计报告撰写、审计建议提出等方面进行交流，互相提出意见和建议，以利于审计模式、技术方法更加完善。要通过重点审计项目的示范带动作用，推动资源环境审计理论创新和审计技术方法创新，形成审计实践中的指导和推动作用，加快推进资源环境审计向纵深发展。
——引领法。审计署已将资源环境审计作为重点审计任务加以部署，资源环境审计正处于重点化、常态化阶段。为深入推进资源环境审计，上级审计机关将实行审计资源整合，提升审计工作效能，利用统一组织、上审下、联合审计、易地审计等形式实施资源环境审计。基层审计机关要以此为契机，有目标地选派得力审计干部参加上级审计机关组织的多形式审计，发挥上级组织审计的引领作用。要对参审干部明确要求，既要积极主动参与项目审计，又要虚心向其他参审干部学经验、学技术、学智慧，以此增强选派干部的敏锐能力和技术素质，并成为一定的师资力量，向其他干部传授审计技术方法，达到整体推进资源环境审计的目的。
——借力法。资源环境审计具有事项多、政策强、标准高、责任大的内在特征，既要达到审计预期目的，又要推动保护资源环境。就目前基层审计队伍业务素质，难以独立高质量完成项目审计，除上述几种组织路径外，还需要向社会借力。针对自然资源资产分别管理，各有评价体系，分别评估考核的实际，在资源环境项目审计中，可邀请有关领域和行业的专家参与审计。听取专家或业内专业人员对项目情况的介绍，对资源环境保护利用及投资效益进行客观评估，必要时广泛听取社会群众意见，以使审计内容更符合客观实际，审计评价和责任划分更加客观公平，不断提高审计质量和审计公信力和影响力。
（安图县审计局 于文波 供稿）
