“十三五”规划建议提出，坚持绿色发展，着力改善生态环境

　  最近，连续几场严重雾霾席卷京津冀及周边地区，相应的话题讨论刷屏微信朋友圈，凸显了老百姓对改善生态环境的深度关切。

　　民之所望，施政所向。“生态环境质量总体改善”是“十三五”时期经济社会发展的主要目标之一。今后五年，我们的环境质量能否大幅提升，绿色发展之路如何前行，其间又应当如何应对困难？

　　环境总体改善困难在哪

　　大气、水、土壤三大治污战役推进节奏还有点慢，经济下行压力加大，尤其要避免环保沦为牺牲品

　　“别跟我说化学名称，我只关心环境质量究竟怎么样了！”大学室友见面，每每聊起环境问题，记者以“专业的姿态”说COD（化学需氧量）、SO2（二氧化硫）等污染物又减排了多少时，室友们经常这样应答。

　　的确，百姓关注的不是数字的变化，而是对环境质量的切身感受。“生态环境质量总体改善”的目标恰恰契合了百姓的关注。

　　在环境保护部环境规划院副院长吴舜泽看来，这一提法与多年来“环境质量恶化趋势得到初步控制、生态环境质量局部有所改善”等表述有质的差别。“看似没有具体的指标，其实，从局部有所改善到总体改善，的确是个跨越，也不是易事。”

　　那么，生态环境质量总体改善难在哪里？

　　百姓对大气、水、土壤三大要素的环境质量最为关注。从大气环境治理来看，去年落地的《大气污染防治行动计划》实施得顺风顺水，多地空气中PM2.5、PM10、二氧化硫、氮氧化物等主要污染物浓度持续下降，空气质量达标城市比例也在逐渐提升。但长远看，污染治理将从粗放转向精细，前期“稍微努力就有效果”将很难再现，治理继续显效将面临更严峻的考验。

　　水污染治理方面，虽然《水污染防治行动计划》已经出台，但一些地方落实的步伐却有点慢，治理成本高昂、生态修复见效慢，再加上像海河等流域自然条件太差，这些都让不少地方对治水多有踌躇。

　　土壤治理方面，土壤污染防治行动计划尚未出台，而且土壤污染治理难度更高，五年内想要显效比较困难。

　　与具体的环境要素治理难度相比，环保部环境工程评估中心副总工程师兼战略环评所所长任景明更担心经济大环境对环境质量改善的影响。“虽然大家对目前的环境问题有一定程度的认识，但如果经济下行压力增大，我非常担心环保的压力会更大。”任景明的观点得到了很多专家的支持。

　　国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军表示，现阶段，环境保护与经济发展依然存在矛盾，比如环保需要较大的投入，对企业违法行为的处罚会让其经济利益受损等等。在一些经济欠发达地区，面临这样的矛盾时，地方政府、企业会有意无意地放弃环境保护。

　　李佐军认为，生态环境质量总体改善目标的实现亟须一系列制度的配套，但法律法规标准等制度的制定需要时间；现有的政策法规还存在不配套问题，导致落地困难；同时对环境污染违法行为的奖惩体系还没有完全建立起来。

　　绿色发展理念如何落地

　　最重要的是完善制度保障，人的观念也应当更“绿化”

　　“十三五”规划建议提出，必须牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。绿色发展被提至更高层面。

　　李佐军表示，推进绿色发展，是缓解资源环境约束、实现可持续发展的必然选择，是实现生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路的历史选择，是通往人与自然和谐共生的必由之路。

　　绿色发展理念虽好，只有落到实处才有效。

　　在李佐军看来，做到这点，最重要的是完善制度保障，这些制度涵盖法律、法规、政策、机制、标准等，也包括市场机制的完善、绿色低碳观念或文化的培养。“没有制度，无论是政府、组织、企业还是个人，行为主体都会缺乏约束、激励或者引导，这正是绿色发展理念落地最需要解决的问题。”

　　“‘十三五’规划建议里关于绿色发展已有了很详尽的表述”，李佐军说，有些很具体，比如探索实施耕地轮作休耕制度，归纳起来都可以看作是广义的制度安排。

　　“十三五”规划建议中，关于绿色发展的新亮点有很多，比如要实行最严格的环境保护制度、水资源管理制度和节约用地制度；建立用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度；建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制等等，这些不仅表明了中央加大环境保护力度的决心，也反映了强化市场作用、以综合手段推进绿色发展的思路。

　　决策是否有益生态环境、环境成本是否内部化、个人消费是否对环境友好……绿色发展，人的因素不可或缺。任景明认为，构建政府、市场、社会三大治理机制均衡发展的治理体系是解决生态环境问题的出路所在。因而，配套环境权益保障、损害赔偿、生态补偿、创新激励、征信体系、举报奖励、任期审计等保障制度体系，将有利于形成良好的绿色发展氛围。

　　“培育具有‘绿色意识’的一代新人，形成勤俭节约的社会风尚，这甚至是比改善环境质量更重要的目标。”环境保护部政策与环境经济研究中心主任夏光表示，只有人的观念更为“绿化”，才能厚植绿色发展根基。

　　环境监测执法怎样护航

　　垂直管理有助于打破地方保护，但必须解决地方责任落实、执法人员保护等问题

　　“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。建立全国统一的实时在线环境监控系统。探索建立跨地区环保机构。开展环保督察巡视，严格环保执法。”“十三五”规划建议中的这些内容，大大提振了基层环保执法人员的士气。

　　长期以来，环境法律法规偏软、标准偏松、执法失于宽的现象是不争的事实。今年元旦，新修订的《环境保护法》全面实施，法律执行也令公众欣喜不已。环保部环境监察局局长邹首民介绍，根据1—7月调度情况，全国范围内实施按日连续处罚案件共348件，移送行政拘留共927起，移送涉嫌环境污染犯罪案件共863件。

　　与此同时，新的环境监察手段得到运用，“环保约谈”成为热词。自去年9月以来的15个月里，环保部约谈了21个城市和单位。

　　环境执法持续高压，普遍违法的现象正在改变。但是必须看到，环境守法还远不能成为自觉。

　　最近，东北在供热之后雾霾严重，环保部督查组查出一些问题。有媒体追问，这些问题为啥非得等环保部亲自上手才能查出来？地方保护就是答案。

　　近日，正在参加湖南省公安、环保联合培训班的一位环保系统人士在微信群里晒了张出早操的照片。照片里，公安执法队伍整齐划一，而环保执法人员连统一制服都没有，被戏称为“游击队”。

　　这些问题不解决，基层执法人员的积极性如何调动，环境执法如何为改善环境质量护航？

　　监测是执法以及环境保护投资决策的基础，真实是监测数据的底线。一些地方监测数据屡遭质疑，百姓怒斥“睁眼说瞎话”。守住底线，更好地配置监测资源、提升监测能力、提高监测事权已是当务之急。

　　“监测、监察执法实行省以下垂直管理，有利于打破地方保护主义，可以为提升环境监测数据的真实性、准确性奠定基础。”李佐军表示，在看到积极意义的同时，也必须注意到可能产生的一些新问题。县级环保部门成为地市级环保局的派出机构后，可能会影响县级政府职能的完整性，导致地方环保责任难落实，形成新的责权利不对称。

　　环保管理机构改革正在不断推进，垂直管理也将在此背景下更细化、完善。李佐军强调，没有统一的严格环境执法，生态环境质量改善的目标不可能实现，但也要提前觉察垂直管理之后的一些副作用，通过完善制度解决新的问题。“办法总是会有的！”

　　来源：《人民日报》（ 2015年12月21日 17 版）