【吉林日报】敢乘长风扬远帆——吉林省检察机关推动司法体制改革综述
“要让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，所有司法机关都要紧紧围绕这个目标来改进工作，重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题。”党的十八大后，习近平总书记对司法机关提出的这一要求，成为深化司法体制改革的一把“金钥匙”。
在最高检、省委政法委的统筹部署和直接推动下，吉林检察机关用这把“金钥匙”，开启了检察管理体制和工作运行机制改革的大门。
从2014年初开始，吉林省被中央确定为司法改革试点省份后，就全力投入到改革试点工作中。特别是2015年以来，全省97个院全面深化改革试点，经过三轮推进，相继完成改革试点预定任务,迎来了全新的运行机制。
让我们一起回身看看走过的历程……
在思想深处凝聚改革共识
2014年3月，省检察院党组在深入学习领会中央文件精神后深刻感到，司法作为维护社会公平正义的最后一道防线，要想彻底剔除那些影响司法公正和司法公信力的体制机制障碍，建立公正高效权威的司法体系和运行机制，简单的“修修补补”难以达成目标，只有横下一条心，以勇气、智慧和责任担当，坚决彻底的进行改革，才能真正把中央要求落到实处。
没有扎实的理论根据，没有深厚的群众基础，没有充分的调查研究，没有更好的结合吉林实际的顶层设计，特别是检察人员思想脉搏还没有同频共振的情况下，司法体制改革就很难走下去，必须做足基础课、打牢基本功。省检察院党组深谙此理。
省检察院迅速成立司法改革领导小组及办公室，在加强改革理论研究的同时，让拥护改革、支持改革的长春市九台区检察院先行试点，“船小好掉头”，既能及时调整又可以探索推进改革，扎实稳健地寻求符合吉林检察实际的改革之路。
与此同时，他们展开深入调研，广泛听取人民代表、政协委员、人民监督员等各界代表的意见。在深入基层调研中了解到，多数基层检察院存在着“官多兵少”导致案多人少的矛盾，许多基层检察干警常常加班加点办案，连节假日都无法休息，增加一线办案力量的愿望十分强烈。
“上下同欲者胜”，统一的思想认识是改革的基石。他们通过视频会议、走访、网上交流平台等各种形式，围绕改革的目的、意义进行反复宣讲，讲清为什么、改什么、怎么改，引导干警正确认识改革，以积极的心态面对改革、参与改革；全省三级检察院领导班子成员一对一找每名干警谈心，深入了解每个人的思想动态，省检察院在局域网开设专栏，“收集”各种有关改革的声音，并确保每一条意见都有回音和答复。他们还组织广大检察干警对改革方案进行了6轮大讨论；基层干警发给院领导100多封信件、邮件、短信，逐一得到答复。
省检察院还组织编撰了《司法改革正当时》一书，将司法改革的历史沿革和此次改革的理论依据、总体方案设计等详细收录书中，作为“教材”人手一册。
“改革启动前讨论酝酿的时间多一些，筹备工作精细一些，启动后可能出现的问题和震荡就会少一些。”检察长杨克勤说，“改革是大家的事情，每个人都是改革的参与者，需要大家齐心协力，共同付出，大家的事情大家办。”
通过发扬民主、听取意见，很多先前对改革“懵懂”不知的基层检察干警，开始理解改革，支持改革。“早改早受益，早改早发展”的改革共识，在检察干警中悄然形成。
“改革是真正触及体制和灵魂的，在原本的‘奶酪’面前，人们思想上的暗流涌动是正常的，不可能每个人都赞成改革。”省检察院常务副检察长陈凤超说，“但人心向背是改革的关键，这就需要我们做好思想引领工作，用严谨科学的方案设计，凝心聚力，为深化改革铺平道路。”
知者行之始，行者知之成。经过一年的精心准备，在认真总结九台区检察院改革经验基础上，结合吉林检察工作实际，省检察院党组推出了检察机关深化司法体制改革的初步方案，确定了“稳中求破，破中保稳”的改革思路，完成了“四位一体”综合改革的初步探索和顶层设计。即立足检察工作实际，在省级统管的大框架下，从制约检察工作发展的问题入手，突破局部孤立推进的改革模式，将内设机构整合、检察人员分类管理、检察官办案责任制和监督制约机制四项改革统筹谋划、同步推进，达到相融互动、系统提升的效果，实现全面深化司法体制改革预期目标。
“三级联动”推动员额选任
“这次改革动作这么大，员额比例这么低，矛盾可想而知，为什么只在基层试点，而你们不试？”改革之初，基层检察院提出了这样的质疑。
“老大难，老大难，领导机关只要一带头，‘老大难’也就不再难了。”检察长杨克勤说，“这样一个高难度的改革，只要省院能立好标杆，打好样，基层院自然也就跟着同步推进。”
“三级联动”推动司法改革成为化解基层检察人员心存顾虑的最有效措施，也是吉林检察改革决策者的不二选择。
省检察院的“大船引航”激发了基层院的改革热情，全省97个院中就有56个主动提出试点申请。考虑到改革实际，他们采取“上下同步，压茬推进”的方法，形成了“第一轮趟路子，第二轮踏脚印，第三轮大部队”的三轮逐次递进改革的思路。
从去年5月初开始，省检察院与长春市九台区检察院捆成“第一轮”，迈出改革第一步。相隔一个月后的6月1日，15个试点院再次迈出改革的第二步，在积累了丰富经验后；从8月1日开始，全省剩余80个检察院，循着前两轮压实的道路，跨出全面启动改革的第三轮步伐。至此，上下一体、三级联动的改革模式，成为全省改革可复制、可推广的经验。
为实现检察官专业化、职业化目标，中央提出了人员分类管理改革要求，员额内检察官比例要在3到5年内控制在占整个政法专项编39%以内的目标。
吉林检察机关顿觉压力，因为基层检察院具有检察官身份的人员占政法专项编62%，省检察院更是占了70%，要在3到5年内把员额比例降下来绝非易事。
省检察院决定迎难而上，坚决用中央决策统一认识，统一行动，不打折扣地落实中央要求，全面推行检察官、检察辅助人员和检察行政人员分类管理，将员额直接降到39%以内。
针对岗位特点，省检察院听取每名干警意见，在充分论证的基础上，确定把“成熟的司法能力”作为选任员额内检察官的基本要求。
一把尺子量长短，省检察院机关迈出人员分类改革关键一步——公平公正地选任员额内检察官，组织员额内检察官选任考试，参选人员不分职务、年龄，实行“三个一”：同一张笔试卷、同一道面试题、同一组面试考官，随后，进入领导推荐、群众推荐、谈话推荐、遴选委员会审核、检察院党组确定等环节，每天的日程都排得满满，每小时的工作都列成明细，“改革一旦启动，绝不能做慢功”，司改办人员按照这样的要求，步步为营，扎实推进，仅用10天时间就完成了员额内检察官选任工作。
经过8道关卡的“过五关斩六将”，第一轮省检察院和九台区检察院员额内152名检察官诞生。随后，以同样的遴选方式，第二轮的15个试点院和第三轮80个全面试点院员额内检察官全部被遴选出来，全省97个院员额内检察官占政法专项编制的30.4%。
三级联动实现了员额内检察官选任一步到位。
“‘船大好破浪’，省检察院带头推进员额检察官的选任工作，助推了市县选任工作的稳步推进，三级联动并且一步到位地进行人类分类管理改革，将是我省在司法改革进程中，举贤任能的一次重大壮举。”省检察院司改办负责人说。
机构整合挖潜内部资源
刘艳华原是省检察院侦监一处处长，2015年6月，她有了新身份——主任检察官，同时兼任刑事检察部副部长。
刘艳华坦言，以前当处长，主要精力不是办案，除对处内案件进行指导把关外，更多精力在一些事务性工作上。与刘艳华相比，曾是民行处副处长的张彦娥当过律师、公诉人，曾是长春市“十大优秀检察官”，可自从四年前提了副处长后，就离开了自己喜欢的检察业务，专门负责处内的综合和服务保障工作。
“内设机构设置过多过滥，造成职能碎片化，部门之间职能交叉带来的推诿扯皮现象十分严重；机构层级过多，责任分散，不符合司法规律，不利于办案责任制落实；基层院反映的案多人少，实际上也是官多兵少，提了一个科长、处长，实际就少了一个办案骨干。”机构改革前，省检察院对机构作了这样的解剖，“从全国范围看，不可能再以增加编制的方式解决人少案多矛盾，而只能眼睛向内，动机构、挖潜力，压缩行政人员，向办案一线倾斜。”
“改革如果不改机构，包括办案责任制在内的许多问题就很难得到有效解决，其他改革也不会走远。”检察长杨克勤说。
虽然机构改革不是“规定动作”，但省检察院结合自身实际，还是决定完成这个“自选动作”。在深入充分调研和论证后，他们对内部机构进行创新改革——“大部制”改革。将省检察院原来的34个局（处室）大胆整合为“９部１委”。17个业务部门被有机整合为5个部，即职务犯罪检察部、刑事检察部、控告申诉和刑事执行检察部、民事检察部，设立行政检察部。部内不再设二级处室，而是直接设立办案组织开展工作。与此同时，其他17个非业务部门整合为“４部１委”，分别为检务保障部、检务管理部、监察部、政治部和机关党委。
考虑到市级检察院和基层检察院的民事行政工作实际，没有将民事和行政检察部门单独设立，仍然为民事行政检察部了，设“８部１委”，基层检察院根据实际，设得更少。
采用“大部制”后，机构不升格，领导不超职数配备，业务部门由副检察长或相当于副检察长级别的领导兼任部长，5个业务部不再下设处，直接是主任检察官办案责任制下的各个办案组织，实现扁平化管理。办案组不再是一级行政建制，没有公章，没有行政职能，主要任务就是办案。其他非业务部门仍然设立相应处室，按照行政管理模式运行。
“‘大部制’改革最明显的变化就是解决了人少案多的矛盾。以我们行政检察部为例，改革后，从一个处变成一个部，从6个人变成了15个人，从原来单一的诉讼监督，到现在包括行政违法行为监督、探索公益诉讼、行政强制措施检察监督，人员的积极性、责任感都有了极大提高。”省检察院行政检察部主任检察官吕玖昌说，“改革使案件的质量得到了提升，实现了法律效果和社会效果有机统一。”
机构调整，自然涉及到人员的分流整合。几百人的机关，人员如何重新分配？省检察院从尊重干警意愿和工作需要两个方面出发，实现人员分流的“双向选择”：由个人填报去向意愿，主动选择部门及岗位，同时结合院里各部工作需要，统筹调剂。
按照压茬推进的步骤，截至去年9月10日，全省97个检察院正式按照新机构运行。经过“重新洗牌”式梳理带来的“阵痛”，如今，“大部制”各项规范制度已经建立起来并走上正轨。
从处长变成副部长后，刘艳华级别没变，但“副部长”对她来说变成了“虚职”，她真正的“头衔”是主任检察官。
记者了解到，刘艳华手下最多时曾管过20多人，现在她的办案组只有3人。“‘大部制’改革，为检察官专业化、职业化提供了保证，检察官职业尊荣感前所未有。现在，我除了办案，还能腾出精力研究一些深层的法律课题，做自己喜爱的工作，心里特别充实。”说起“大部制”改革，刘艳华有诸多感触，“让搞专业的人心无旁骛地做好专业的事，案件的质量和效率自然就提高了。”
像刘艳华一样，内设机构调整后，作为副处长的张彦娥从民行处转到刑事检察部任主任检察官，从“官”转为“兵”，重回办案一线令她十分欣喜：“现在行政、综合上的事都由部里内勤统一来管，我只负责案件办理，对我来说，这不仅是我的职业理想的回归，更是专业能力的回归。”
“大部制”改革释放出机构内部的全部潜能，所有入员额的检察官都回到了办案一线，据省检察院统计，改革后，省检察院在一线从事业务的人员，包括员额检察官和辅助人员，占专项编制的81.6%，比改革前增加了15.4%。
领导带头成为汇聚改革的动力源
火车跑得快，全靠车头带。吉林省检察机关始终把领导带头作为司法体制改革的重要动力，省检察院检察长杨克勤始终坚持带头引领，逢会必讲改革，遇事说改革，组织专题讲座，亲自授课，提升检察干警对改革的认识，统一深化改革共识。
在领导干部入员额问题上，省检察院按照中央要求严格控制。“因为数额有限，如果领导干部都要进入员额，势必与一般干警争员额，我们要以更高的标准来要求。”省检察院司改办负责同志说。
在员额内检察官选任之初的报名摸底阶段，由于受员额比例限制，报名人员“爆满”。关键时刻，省检察院常务副检察长陈凤超、副检察长刘志兵，积极为院党组分忧解难，认为自己分管的不是业务部门，主动提出不进员额，紧接着，省院又有7名副厅级以上领导提出不进员额。在省检察院的带动下，全省主动退出员额的领导有372名，占领导班子总数的46%。
“上有引领，下必赴焉”，最终仅省检察院有92名具有检察官身份的人员主动要求不参与员额竞争。一下子释放了员额内检察官的数量，破解了员额内检察官选任矛盾，为全面按照比例选任员额铺平了道路。
省检察院基层处处长王彦东，从事反贪、公诉等业务工作16年，是一名地地道道的业务干部，当员额内检察官选任报名时，他报了名，但在竞争时，他却主动放弃了。许多人不解，打电话询问他：“为什么不参加考试？你是业务干部出身，不参加考试怎么能行？”
“党组于2013年底任命我为基层处长，又把规范司法行为专项整治工作的牵头部门确定在我们处，这个时候我绝不应该离开。而且院领导长期从事检察工作，为了改革大局主动提出不进员额，领导率先垂范就是对下属的无声命令，我决定暂不进员额。”面对众多质疑，他回答得坚定而透彻。
“‘一把手’都带头做了，领导干部都带头做了，我们普通干警还会有什么想法？”“领导干部带好头，就是我们参与改革、支持改革的最大动力。”干警们都这样说。
“全省检察机关特别是省院领导班子有这种精神状态、这种觉悟境界，十分难能可贵，在改革攻坚期需要弘扬这种精神。”去年5月，最高检检察长曹建明到吉林视察时，给予这样的评价。
办案责任制夯实司法公正的根基
“审查起诉主任检察官在审查起诉工作中，对承办检察官办理案件过程中事实认定、证据采信人和进行审核，必要时作出复核；对于延长办案期限的事由进行审核；在办案过程中组织实施风险防控，对承办检察官提出的风险评估进行审核……”
这段内容摘录省检察院出台的《吉林省检察机关主任检察官责权清单（试行）》，“清单”内容既有责任事项，也有权力明细，其责权内容共80条260款，除总则、附则外，包括新成立的五个部门主任检察官责权清单的具体内容，按照决定权、审核权、建议权、监督权四个方面，将过去检察长、分管检察长行使的一些权力下放给主任检察官，共赋予主任检察官272项权力，同时也要承担74项责任。作为员额内检察官，该干什么，不该干什么，怎么干，“清单”中规定的清清楚楚、明明白白。
“司法体制改革的重中之重是办案责任制，就是通过依法授权，让员额内检察官，尤其是主任检察官承担起办案的主体责任。”长春市九台区检察院是最早先行试点院，检察长焦成千对责权清单有着深刻认识，“只有赋予主任检察官的办案组织权、监督权和职权范围内案件的决定权，才能真正发挥他们在办案一线的作用。”
实行检察官办案责任制后，主任检察官按照责权清单，对案件的很多事项都有自主决定权，对个别重大疑难案件可以提交本部门的主任检察官联席会议“会诊”。如果还决定不了可以建议分管副检察长，提交检察委员会讨论决定。
王晓梅原是公诉科的一名检察官，在这次改革中，顺利成为一名检察官，谈起自己在改革中的变化，她感慨颇多：“这次被选入员额，最大的感受就是责任更大了，担子更重了，现在别无选择，只能通过不断学习和锻炼，提升司法办案能力，适应改革步伐。”
改革前是公诉科副科长，现在担任主任检察官的钱岩有着另一番感受：“改革前，我每年要办200多起案件，每一起案件都要向科长、分管检察长请示。改革后，我承办的案件，按照责权清单，能定的自己定，有疑问的向分管检察长请示后，报检察委员会研究，办案效率明显提高。”
谈到主任检察官的责任，她觉得压力很大：“现在办理每一起案件都如履薄冰，在最后定案的时候更加认真，更为慎重，在案件质量上绝不能出一点差错。”
省检察院职务犯罪检察部承办检察官丁昕在认真研究过责权清单之后，总结归纳出20个字：以责赋权，责权统一，无案无权，一案一权，案结责随，终生负责。他说，“这20个字我要牢记在心，时时提醒自己主任检察官不是‘官’，用权的时候，要首先想到责任。”
在向主任检察官大胆放权的同时，改革还把建立监督制约机制提上重要日程，做到“放权”与“制权”并存。
信任不能代替监督。省检察院坚持从严治检，先后制定了《检察官惩戒委员会办公室工作规则》《省检察院监察专员监察工作规则》等4个规范性文件，共100余条。对办案工作实行全方位、全过程、全覆盖的监督制约。其中既有检察长、检委会和监察专员的内部制约，又有媒体舆论、社会各界的外部监督，还有个案评查、业绩考核等，确保检察权不被滥用。
“加强监督制约的目的，就是在赋予检察官有限权力的同时，又把权力关进制度的笼子，让他们时时做到公正司法。”省检察院监察部监察副处长孙晓菊如是说。
吉林检察改革赢得一路赞歌
短短半年间，吉林检察人已经在改革的路上已经迈出了历史性的一大步。全国先后有40多个检察院到吉林学习改革经验，对吉林改革试点工作给予高度认可。
截止目前，吉林检察机关司法体制改革已经把体制机制的能量充分释放出来——
人员的主观能动性得到强化。进入员额内的检察官法治思维、主体意识、责任意识、接受监督意识和职业荣誉感得到了显著提升；未进入员额内的人员对改革也满怀期待，工作热情不减，比责任、比工作、比学习的风气更加浓厚。
内设机构整合激发了工作活力。职权得到进一步配置，办案力量向一线倾斜，不仅有效破解了人少案多的矛盾，而且也破解了以往在业务工作中存在的查办贪污贿赂案件与查办渎职侵权案件脱节、查办与预防脱节、批捕与公诉脱节问题。
一线办案力量进一步充实。以省检察院刑事检察部为例，改革前5个处有5名处长、11名副处长，以及各处1名负责内勤，这21人占总人数的30%，都不直接从事办案工作。改革后，这些事务性工作统一由员额外的部监察专员加上1名内勤、1名综合人员承担，腾出18个人从事办案工作，占这个部现有66名人员的27.3%。据了解，改革后，省检察院从事检察业务的人员（包括检察官和辅助人员）占专项编人员的81.6%，其中办案一线增加了15.4%，有效破解案多人少的矛盾。
办案质效进一步提升。该省检察院业务部门五个部下设了49个办案组，直接负责办案，少了行政化的层层审批，多了主任检察官的责任和精心，办案质量无疑得到了提升。
“两个责任”进一步强化。改革中，他们站在从严治检、落实“两个责任”的高度，在省检察院5个业务部各设一名监察专员，在5个非业务部党总支各设一名纪检委员，在院党组、纪检组的领导下，专职专责，与监察部门密切配合，真正实现落实“两个责任”的全覆盖、无死角，确保检察队伍清正廉洁、素质过硬。
在去年10月中旬检察改革专题研讨会上，来自全国各地的专家学者及实务界人士共计八十余人，透视吉林改革样本，并给出了高度赞誉。中国刑事诉讼法学研究会会长、中国政法大学诉讼法学研究院院长卞建林教授到吉林后第一件事是深入到基层检察院调研，与干警座谈后，他发现干警们在介绍或谈到检察改革时，都对改革信心满满，支持有加。他说，“吉林的检察改革注意机会公平、程序公开,充分考虑到方方面面的利益,从改革的成效看非常成功。”
与检察工作接触密切的法官，也给出了肯定的答案。梅河口市法院刑事审判庭庭长田硕对记者说，“原来检察院起诉审查期限较长，实行责任制改革后，压案的现象没有了，而且检察官对自身的要求也高了。起诉书、庭审都十分规范，对证据把关也特别严格，看到了改革带来实实在在的成效。”
“说一千道一万，改革效果由人民来评判。我们只是迈出司法改革的第一步。如果说这次改革是在建设一座世纪大厦的话，前段工作只是构建了这座大厦的框架，下一步要进行‘精装修’，还要深化细化实化内部管理和运行机制改革，确保每个毛细血管畅通无阻，确保司法公正。”这是改革后省检察院检察长杨克勤所说的。
如今，全省检察机关正按照“精装修”这一目标，不断地为改革加精加细。从去年11月开始，省检察院先后下派12个工作组，对全省检察改革“精装修”工作进行督导检查，使检察改革在渐行渐远中得到制度的完善和升华。
历史于时序更替中前行，梦想在砥砺奋进中实现。“实践无止境，改革无止境，司法改革永远在路上，检察人对公平正义的追求永远在路上。”检察长杨克勤如是说。
